IV. Libertad para vivir en dignidad
127. En la Declaración del Milenio, los Estados Miembros afirmaron que no escatimarían esfuerzo alguno por promover la democracia y fortalecer el imperio de la ley y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos. Reconocían así que, si bien la libertad para vivir sin miseria y la libertad para vivir sin temor son fundamentales, no resultan suficientes. Todos los seres humanos tienen derecho a ser tratados con dignidad y respeto.
128. La protección y la promoción de los valores universales del imperio del derecho, los derechos humanos y la democracia constituyen fines por sí mismas. También son imprescindibles para lograr un mundo de justicia, oportunidad y estabilidad. No habrá plan de seguridad ni campaña en pro del desarrollo que consiga sus objetivos si no reposa en el sólido fundamento del respeto por la dignidad humana.
129. En lo que se refiere a leyes promulgadas, ninguna generación ha heredado el tesoro que poseemos. Tenemos la fortuna de contar con lo que constituye una carta internacional de derechos humanos, que comprende normas admirables para proteger a los más débiles de nuestros semejantes, en particular las víctimas de los conflictos y las persecuciones. También contamos con un conjunto de normas internacionales sobre todos los temas, del comercio al derecho del mar, del terrorismo al medio ambiente y de las armas pequeñas a las armas de destrucción en masa. A través de una dura experiencia, la humanidad ha cobrado conciencia de la necesidad de incorporar en los acuerdos de paz disposiciones sobre los derechos humanos y el imperio del derecho y asegurarse de su cumplimiento. Una experiencia todavía más dura nos ha llevado a afrontar el hecho de que nunca debe permitirse que ningún principio jurídico —ni siquiera la soberanía— sirva de pretexto para el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y el sufrimiento humano generalizado.
130. Sin embargo, si no cumplimos lo acordado, nuestras declaraciones son palabras huecas. Si no pasamos a la acción, nuestras promesas son vanas. Los vecinos de las aldeas que se apiñan temerosos al oír el fragor de los bombardeos aéreos del gobierno o al ver aparecer a milicias asesinas no hallan consuelo en las palabras incumplidas de los Convenios de Ginebra, por no mencionar las solemnes promesas de “nunca más” que hizo la comunidad internacional cuando reflexionaba sobre los horrores de Rwanda hace un decenio. Los tratados que prohíben la tortura no sirven para consolar a los prisioneros que sufren abusos en manos de sus captores, especialmente si los mecanismos internacionales de derechos humanos permiten que los responsables se escondan detrás de sus amigos de las altas esferas. Una población hastiada de guerra a la que la firma de un acuerdo de paz infunde nuevas esperanzas pronto cae en la desesperación cuando, en lugar de percibir un progreso tangible hacia un gobierno respetuoso de la legalidad, ve cómo caudillos militares y cabecillas de bandas delictivas toman el poder y ocupan el lugar de las leyes. Las solemnes promesas de fortalecer la democracia en sus países que formularon todos los Estados en la Declaración del Milenio siguen siendo palabras vacías para quienes nunca han votado a sus dirigentes ni ven señal alguna de que estén cambiando las cosas.
131. Para impulsar una visión basada en un concepto más amplio de la libertad, las Naciones Unidas y sus Estados Miembros deben fortalecer el marco normativo que se ha promovido de modo tan admirable en los seis últimos decenios. Más importante aún es que adoptemos medidas concretas para reducir la tendencia a la aplicación selectiva de ese marco, el control arbitrario de su cumplimiento y su quebrantamiento con impunidad. Con esas medidas se daría nueva vida a los compromisos asumidos en la Declaración del Milenio.
132. Por consiguiente, creo que en 2005 deben adoptarse decisiones para contribuir a fortalecer el imperio de la ley en los planos internacional y nacional, potenciar la relevancia y la estructura de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y apoyar más directamente los esfuerzos por instituir y profundizar la democracia en las naciones de todo el mundo. También debemos avanzar hacia la meta de asumir la “responsabilidad de proteger” a las víctimas posibles o reales de atrocidades masivas y actuar en consecuencia. Ha llegado la hora de que los gobiernos deban rendir cuentas, ante sus ciudadanos y ante los demás gobiernos, del respeto a la dignidad de la persona, que con demasiada frecuencia se limitan a proclamar. Debemos pasar de la era de la formulación de leyes a la era de su cumplimiento. Nuestros principios declarados y nuestros intereses comunes no nos exigen menos.
A. El imperio de la ley
133. Estoy firmemente convencido de que toda nación que proclame el imperio de la ley en su territorio debe respetarlo más allá de sus fronteras y toda nación que insista en el imperio de la ley en el extranjero debe respetarlo en su propio territorio. En efecto, en la Declaración del Milenio se reafirmó el compromiso de todas las naciones con el imperio de la ley como marco primordial para promover la seguridad y la prosperidad de la humanidad. Sin embargo, en muchas partes hay gobiernos e individuos que no respetan la legalidad, muchas veces sin consecuencias para ellos, pero con consecuencias nefastas para los débiles y los vulnerables. En otros casos, los que ni siquiera fingen respetarla —como los grupos armados y los terroristas— pueden vulnerarla a causa de la debilidad de nuestras instituciones de mantenimiento de la paz y nuestros mecanismos de aplicación. El imperio de la ley como mero concepto no es suficiente. Deben promulgarse nuevas leyes, deben ponerse en práctica las que ya existen y las instituciones deben estar mejor equipadas para consolidarlo.
134. En ninguna esfera es la distancia entre la retórica y la realidad —entre las declaraciones y los hechos—tan marcada y tan perniciosa como en la del derecho internacional humanitario. Es intolerable que, cuando la comunidad internacional se encuentra frente a un caso de genocidio o de violación en masa de los derechos humanos, las Naciones Unidas se mantengan al margen y dejen que los acontecimientos sigan su curso hasta el final, con consecuencias desastrosas para muchos millares de personas inocentes. A lo largo de muchos años he llamado la atención de los Estados Miembros sobre esta cuestión. Con ocasión del décimo aniversario del genocidio de Rwanda, presenté un plan de acción de cinco puntos para prevenir el genocidio. En él se hace hincapié en la necesidad de actuar para prevenir los conflictos armados, adoptar medidas eficaces para proteger a los civiles, introducir disposiciones judiciales para acabar con la impunidad, establecer un mecanismo de alerta mediante el nombramiento de un Asesor Especial sobre la Prevención del Genocidio e intervenir de forma rápida y decisiva cuando ocurra o esté a punto de ocurrir un genocidio. Sin embargo, es necesario hacer mucho más por prevenir atrocidades y lograr que la comunidad internacional actúe con prontitud cuando se halle frente a vulneraciones masivas de los derechos humanos.
135. La Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados y, más recientemente, el Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, cuyos 16 miembros proceden de todas partes del mundo, aprobaron lo que denominaron “la norma que se está imponiendo en el sentido de que existe una responsabilidad internacional colectiva de proteger” (véase A/59/565, párr. 203). Aunque soy bien consciente de lo delicado de la cuestión, concuerdo totalmente con ese punto de vista. Debemos asumir la responsabilidad de proteger y, cuando sea necesario, debemos actuar en consecuencia. Esa responsabilidad recae, primordialmente, en cada Estado, cuya principal razón de ser y obligación es proteger a su población. Pero si las autoridades nacionales no están dispuestas a proteger a sus ciudadanos o no pueden hacerlo, se traslada a la comunidad internacional la responsabilidad de utilizar medios diplomáticos, humanitarios y de otro tipo para ayudar a proteger los derechos humanos y el bienestar de la población civil. Cuando esos métodos parecen ser insuficientes, el Consejo de Seguridad, puede si lo exigen las circunstancias, decidir adoptar medidas al amparo de la Carta de las Naciones Unidas, incluso, si es necesario, medidas coercitivas. En ese caso, como en otros, debe guiarse por los principios enunciados en la sección III supra.
136. El apoyo al imperio de la ley debe verse reforzado por la participación universal en los convenios multilaterales. En la actualidad, muchos Estados se mantienen fuera del marco constituido por los instrumentos multilaterales, lo que en algunos casos impide que entren en vigor convenios importantes. Cinco años atrás, ofrecí facilidades especiales a los Estados para que firmaran o ratificaran los tratados de los que soy depositario. La iniciativa dio muy buen resultado y desde entonces se han celebrado todos los años ceremonias de firma y ratificación de tratados. La ceremonia de este año estará centrada en 31 tratados multilaterales que nos servirán para responder mejor a los desafíos mundiales, especialmente en materia de derechos humanos, refugiados, terrorismo, delincuencia organizada y derecho del mar. Insto a los dirigentes a que ratifiquen y apliquen especialmente todos los tratados relativos a la protección de la población civil.
137. Para que todas nuestras iniciativas encaminadas a ayudar a las sociedades a superar un pasado violento obtengan los resultados deseados es fundamental contar con instituciones jurídicas y judiciales eficaces en el plano nacional. Sin embargo, las Naciones Unidas, las demás organizaciones internacionales y los gobiernos miembros siguen sin estar en las debidas condiciones para prestar apoyo a esas instituciones. Como indiqué en mi informe sobre el Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos (S/2004/616), carecemos de la necesaria capacidad de evaluación y planificación, tanto sobre el terreno como en la Sede. Por consiguiente, la asistencia que se presta es muchas veces improvisada, lenta e inadecuada para alcanzar el objetivo final. Para ayudar a las Naciones Unidas a desarrollar plenamente su potencial a ese respecto, tengo la intención de crear en la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz (véase la sección V infra) una dependencia de asistencia sobre el imperio de la ley, integrada en gran parte por personal existente del sistema de las Naciones Unidas, destinada a prestar asistencia a las iniciativas nacionales para restablecer la legalidad en sociedades que atraviesen o hayan atravesado un conflicto.
138. La justicia es un componente primordial del imperio de la ley. Se ha progresado extraordinariamente, como demuestran el establecimiento de la Corte Penal Internacional, la labor que cumplen los dos tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda, la creación de un tribunal mixto en Sierra Leona, y según se espera, la próxima creación de otro en Camboya. Entre otras iniciativas importantes cabe mencionar las comisiones de expertos y de investigación, como las establecidas para Darfur, Timor-Leste y Côte d’Ivoire. Sin embargo, los logros conseguidos en el derecho internacional humanitario siguen ensombrecidos por la impunidad, cuyas trágicas consecuencias en forma de atentados flagrantes y generalizados contra los derechos humanos continúan hasta el día de hoy. Para aumentar las posibilidades de indemnización para las víctimas de atrocidades y evitar nuevos horrores, exhorto a los Estados Miembros a que cooperen plenamente con la Corte Penal Internacional y otros tribunales internacionales o mixtos sobre crímenes de guerra, y que cuando se les solicite, les entreguen a las personas acusadas.
139. La Corte Internacional de Justicia ocupa un lugar central en el sistema internacional dedicado a arbitrar controversias entre Estados. En los últimos años, la Corte ha visto aumentar considerablemente su lista de causas y ha resuelto varias controversias, pero los recursos de que dispone siguen siendo escasos. Es necesario estudiar el modo de fortalecer la labor de la Corte. Insto a los Estados que todavía no lo hayan hecho a que consideren la posibilidad de reconocer la jurisdicción obligatoria de la Corte, como norma general de ser posible o, de lo contrario, al menos en situaciones concretas. También insto a todas las partes a que tengan presentes las facultades consultivas de la Corte y hagan un mayor uso de ellas. También deberían adoptarse medidas, con la cooperación de los Estados en litigio, para mejorar los métodos de trabajo de la Corte y reducir la duración de sus procedimientos.
B. Derechos humanos
140. Los derechos humanos son igualmente fundamentales para los pobres y para los ricos, y su protección es tan importante para la seguridad y prosperidad del mundo desarrollado como para la del mundo en desarrollo. Sería un error tratar los derechos humanos como si estuvieran contrapuestos a otros objetivos, como la seguridad y el desarrollo. Cederíamos terreno en la lucha contra los horrores de la pobreza extrema o el terrorismo si, en nuestros esfuerzos por acabar con esos males, negáramos los mismos derechos humanos de los que esos flagelos privan a la ciudadanía. Las estrategias basadas en la protección de los derechos humanos son fundamentales tanto para nuestra posición moral como para la eficacia práctica de nuestras acciones.
141. Desde su creación, las Naciones Unidas se han comprometido a luchar por un mundo de paz y justicia fundamentado en el respeto universal de los derechos humanos, misión reafirmada hace cinco años en la Declaración del Milenio. Sin embargo, el sistema de protección de los derechos humanos en el plano internacional se encuentra actualmente sometido a grandes presiones. Las Naciones Unidas necesitan cambiar para poder mantener su dedicación a largo plazo y a alto nivel a las cuestiones de derechos humanos en todos los aspectos de su labor.
142. Algunos cambios importantes ya están en marcha. Desde la Declaración del Milenio, los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas han ampliado su labor de protección, asistencia técnica y apoyo a las instituciones nacionales de derechos humanos, con el resultado de que las normas internacionales sobre derechos humanos se cumplen actualmente con mayor rigor en muchos países. El año pasado, puse en marcha la “Medida 2”, un programa mundial destinado a preparar a los equipos interinstitucionales de las Naciones Unidas en los países para colaborar con los Estados Miembros, a solicitud de éstos, para revitalizar sus sistemas nacionales de promoción y protección de los derechos humanos. El programa necesita urgentemente más recursos y personal, incluida una mayor capacidad, en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, para capacitar a los equipos que trabajan en los países.
143. La asistencia técnica y la consolidación de las instituciones a largo plazo no sirven de mucho cuando se infringe activamente el principio básico de la protección. Una mayor presencia de derechos humanos sobre el terreno en épocas de crisis permitiría que los organismos de las Naciones Unidas contaran con información puntual y, de ser necesario, serviría para llamar la atención con urgencia respecto de situaciones en las que fuera necesario intervenir.
144. La frecuencia cada vez mayor con que el Consejo de Seguridad invita a la Alta Comisionada a informarle sobre situaciones concretas demuestra que actualmente existe una mayor conciencia de la necesidad de tener presentes los derechos humanos en las resoluciones sobre la paz y la seguridad. La Alta Comisionada debe desempeñar un papel más activo en las deliberaciones del Consejo de Seguridad y en las de la Comisión de Consolidación de la Paz cuya creación se ha propuesto, prestando especial atención a la aplicación de las disposiciones pertinentes de las resoluciones del Consejo de Seguridad. Es más, los derechos humanos deben incorporarse en el proceso de examen y adopción de decisiones relativas a toda la labor de la Organización. El concepto de “incorporación” de los derechos humanos en esa labor ha sido objeto de mayor atención en los últimos años, pero todavía no se integrado suficientemente en decisiones importantes sobre cuestiones de políticas y asignación de recursos.
145. Todas estas observaciones apuntan a la necesidad de fortalecer la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos. Aunque la Alta Comisionada tiene ahora un papel más amplio que desempeñar en las respuestas a las crisis, el fomento de la capacidad nacional en materia de derechos humanos, el apoyo a los objetivos de desarrollo del Milenio y la prevención de conflictos, su Oficina sigue estando lamentablemente mal equipada para responder a la gran diversidad de problemas de derechos humanos que enfrenta la comunidad internacional. El compromiso de defender los derechos humanos proclamado por los Estados Miembros debe verse reflejado en la dotación de recursos que permitan fortalecer la capacidad de la Oficina para ejercer su mandato, que tiene importancia fundamental. He pedido a la Alta Comisionada que presente un plan de acción en los próximos 60 días.
146. La Alta Comisionada y su Oficina deben participar en toda la gama de actividades de las Naciones Unidas. Sin embargo, ese objetivo sólo podrá lograrse si nuestros mecanismos de derechos humanos cuentan con sólidos fundamentos intergubernamentales. Por consiguiente, en la sección V infra figura mi propuesta para transformar el órgano que debe ser el eje central del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas: la Comisión de Derechos Humanos.
147. Por su parte, los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos también deben ser mucho más eficaces y reaccionar más rápidamente cuando se vulneran los derechos que tienen el mandato de defender. El sistema de los órganos creados en virtud de tratados sigue siendo poco conocido; su labor se ve dificultada por el hecho de que muchos Estados presentan sus informes fuera de plazo o sencillamente no los presentan, así como por la duplicación de los requisitos sobre la presentación de informes; y lo debilita todavía más la deficiente aplicación de sus recomendaciones. Deben elaborarse y aplicarse directrices armonizadas sobre la presentación de informes a todos los órganos creados en virtud de tratados a fin de que esos órganos puedan funcionar como un sistema unificado.
C. Democracia
148. En la Declaración Universal de Derechos Humanos[19], aprobada por la Asamblea General en 1948, se enunciaban los principios fundamentales de la democracia. Desde el momento de su aprobación, la Declaración ha inspirado la redacción de constituciones en todas partes del mundo y ha contribuido en gran medida a que en el ámbito mundial finalmente se acepte la democracia como valor universal. El derecho de todas las personas, a elegir cómo serán gobernadas y quién debe gobernarlas debe ser un derecho innato y la realización universal de ese derecho debe ser uno de los principales objetivos de una Organización dedicada a promover un concepto más amplio de la libertad.
149. En la Declaración del Milenio, todos los Estados Miembros se comprometieron a aumentar su capacidad de aplicar los principios y las prácticas de la democracia. Ese mismo año, la Asamblea General aprobó una resolución sobre la promoción y la consolidación de la democracia[20]. Más de un centenar de países ya han firmado la Declaración de Varsovia sobre la Comunidad de Democracias (véase A/55/328, anexo I), y en 2002 esa Comunidad aprobó el Plan de Acción de Seúl (véase A/57/618, anexo I), en que se enunciaban los elementos fundamentales de la democracia representativa y se establecían medidas para promoverla. Las organizaciones regionales de muchas partes del mundo han hecho de la promoción de la democracia un componente básico de su labor, y el surgimiento de una fuerte comunidad de organizaciones de la sociedad civil de alcance mundial y regional que promueven la gobernanza democrática también es un hecho alentador. Todas esas iniciativas confirman el principio de que la democracia no pertenece a ningún país ni a ninguna región, sino que es un derecho universal.
150. Sin embargo, los compromisos deben ir acompañados de resultados concretos, y la protección de la democracia exige una labor de vigilancia. Las amenazas a la democracia de ningún modo han dejado de existir. Como ha podido verse una y otra vez, la transición a la democracia es delicada y difícil y puede sufrir graves retrocesos. Las Naciones Unidas prestan asistencia a los Estados Miembros proporcionando a las democracias incipientes ayuda y asesoramiento de carácter jurídico, técnico y financiero. Por ejemplo, las Naciones Unidas han prestado apoyo concreto para la celebración de elecciones en un número cada vez mayor de países, con frecuencia en momentos decisivos de su historia: sólo en el último año sumaron más de una veintena, entre ellos el Afganistán, Palestina, el Iraq y Burundi. Del mismo modo, la labor de la Organización para mejorar la gobernanza en todo el mundo en desarrollo, promover el imperio de la ley y reconstruir las instituciones estatales en países devastados por la guerra es fundamental para asegurar que arraigue y perdure la democracia.
151. Aunque las Naciones Unidas hacen más que cualquier otra organización por promover y fortalecer las instituciones y las prácticas democráticas en todo el mundo, ese hecho es poco conocido. Los efectos de nuestra labor se ven disminuidos por el modo en que la dispersamos entre las distintas partes de nuestra burocracia. Ahora es preciso hacer encajar todas las piezas. Además, hay grandes lagunas en nuestra capacidad en varias esferas fundamentales. La Organización en su conjunto debe lograr una mejor coordinación y movilizar recursos con más eficacia. Las Naciones Unidas no deben limitarse a establecer normas, sino que deben ampliar la ayuda que prestan a sus miembros para seguir ampliando y afianzando las tendencias democráticas en todo el mundo. Con ese fin, apoyo la creación de un fondo para la democracia en las Naciones Unidas con objeto de prestar asistencia a los países que intenten establecer un régimen democrático o fortalecer el que tienen. Además, me propongo lograr que nuestras actividades en esa esfera estén más estrechamente coordinadas estableciendo una relación más explícita entre la labor de promoción de la gobernanza democrática que realiza el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la que realiza la División de Asistencia Electoral del Departamento de Asuntos Políticos.
152. En las secciones II a IV me he referido a los desafíos, relacionados entre sí, que plantea la tarea de promover un concepto más amplio de la libertad en este nuevo siglo. También he indicado los que a mi juicio son los elementos fundamentales de nuestra respuesta colectiva, y concretamente muchas esferas en que creo que las Naciones Unidas deberían estar mejor equipadas para hacer la contribución que les corresponde. En la sección V me refiero en más detalle a las reformas concretas que juzgo necesarias para que nuestra Organización pueda desempeñar el papel que le incumbe en la formulación y aplicación de esa respuesta colectiva respecto de todas la cuestiones de interés mundial.
128. La protección y la promoción de los valores universales del imperio del derecho, los derechos humanos y la democracia constituyen fines por sí mismas. También son imprescindibles para lograr un mundo de justicia, oportunidad y estabilidad. No habrá plan de seguridad ni campaña en pro del desarrollo que consiga sus objetivos si no reposa en el sólido fundamento del respeto por la dignidad humana.
129. En lo que se refiere a leyes promulgadas, ninguna generación ha heredado el tesoro que poseemos. Tenemos la fortuna de contar con lo que constituye una carta internacional de derechos humanos, que comprende normas admirables para proteger a los más débiles de nuestros semejantes, en particular las víctimas de los conflictos y las persecuciones. También contamos con un conjunto de normas internacionales sobre todos los temas, del comercio al derecho del mar, del terrorismo al medio ambiente y de las armas pequeñas a las armas de destrucción en masa. A través de una dura experiencia, la humanidad ha cobrado conciencia de la necesidad de incorporar en los acuerdos de paz disposiciones sobre los derechos humanos y el imperio del derecho y asegurarse de su cumplimiento. Una experiencia todavía más dura nos ha llevado a afrontar el hecho de que nunca debe permitirse que ningún principio jurídico —ni siquiera la soberanía— sirva de pretexto para el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y el sufrimiento humano generalizado.
130. Sin embargo, si no cumplimos lo acordado, nuestras declaraciones son palabras huecas. Si no pasamos a la acción, nuestras promesas son vanas. Los vecinos de las aldeas que se apiñan temerosos al oír el fragor de los bombardeos aéreos del gobierno o al ver aparecer a milicias asesinas no hallan consuelo en las palabras incumplidas de los Convenios de Ginebra, por no mencionar las solemnes promesas de “nunca más” que hizo la comunidad internacional cuando reflexionaba sobre los horrores de Rwanda hace un decenio. Los tratados que prohíben la tortura no sirven para consolar a los prisioneros que sufren abusos en manos de sus captores, especialmente si los mecanismos internacionales de derechos humanos permiten que los responsables se escondan detrás de sus amigos de las altas esferas. Una población hastiada de guerra a la que la firma de un acuerdo de paz infunde nuevas esperanzas pronto cae en la desesperación cuando, en lugar de percibir un progreso tangible hacia un gobierno respetuoso de la legalidad, ve cómo caudillos militares y cabecillas de bandas delictivas toman el poder y ocupan el lugar de las leyes. Las solemnes promesas de fortalecer la democracia en sus países que formularon todos los Estados en la Declaración del Milenio siguen siendo palabras vacías para quienes nunca han votado a sus dirigentes ni ven señal alguna de que estén cambiando las cosas.
131. Para impulsar una visión basada en un concepto más amplio de la libertad, las Naciones Unidas y sus Estados Miembros deben fortalecer el marco normativo que se ha promovido de modo tan admirable en los seis últimos decenios. Más importante aún es que adoptemos medidas concretas para reducir la tendencia a la aplicación selectiva de ese marco, el control arbitrario de su cumplimiento y su quebrantamiento con impunidad. Con esas medidas se daría nueva vida a los compromisos asumidos en la Declaración del Milenio.
132. Por consiguiente, creo que en 2005 deben adoptarse decisiones para contribuir a fortalecer el imperio de la ley en los planos internacional y nacional, potenciar la relevancia y la estructura de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y apoyar más directamente los esfuerzos por instituir y profundizar la democracia en las naciones de todo el mundo. También debemos avanzar hacia la meta de asumir la “responsabilidad de proteger” a las víctimas posibles o reales de atrocidades masivas y actuar en consecuencia. Ha llegado la hora de que los gobiernos deban rendir cuentas, ante sus ciudadanos y ante los demás gobiernos, del respeto a la dignidad de la persona, que con demasiada frecuencia se limitan a proclamar. Debemos pasar de la era de la formulación de leyes a la era de su cumplimiento. Nuestros principios declarados y nuestros intereses comunes no nos exigen menos.
A. El imperio de la ley
133. Estoy firmemente convencido de que toda nación que proclame el imperio de la ley en su territorio debe respetarlo más allá de sus fronteras y toda nación que insista en el imperio de la ley en el extranjero debe respetarlo en su propio territorio. En efecto, en la Declaración del Milenio se reafirmó el compromiso de todas las naciones con el imperio de la ley como marco primordial para promover la seguridad y la prosperidad de la humanidad. Sin embargo, en muchas partes hay gobiernos e individuos que no respetan la legalidad, muchas veces sin consecuencias para ellos, pero con consecuencias nefastas para los débiles y los vulnerables. En otros casos, los que ni siquiera fingen respetarla —como los grupos armados y los terroristas— pueden vulnerarla a causa de la debilidad de nuestras instituciones de mantenimiento de la paz y nuestros mecanismos de aplicación. El imperio de la ley como mero concepto no es suficiente. Deben promulgarse nuevas leyes, deben ponerse en práctica las que ya existen y las instituciones deben estar mejor equipadas para consolidarlo.
134. En ninguna esfera es la distancia entre la retórica y la realidad —entre las declaraciones y los hechos—tan marcada y tan perniciosa como en la del derecho internacional humanitario. Es intolerable que, cuando la comunidad internacional se encuentra frente a un caso de genocidio o de violación en masa de los derechos humanos, las Naciones Unidas se mantengan al margen y dejen que los acontecimientos sigan su curso hasta el final, con consecuencias desastrosas para muchos millares de personas inocentes. A lo largo de muchos años he llamado la atención de los Estados Miembros sobre esta cuestión. Con ocasión del décimo aniversario del genocidio de Rwanda, presenté un plan de acción de cinco puntos para prevenir el genocidio. En él se hace hincapié en la necesidad de actuar para prevenir los conflictos armados, adoptar medidas eficaces para proteger a los civiles, introducir disposiciones judiciales para acabar con la impunidad, establecer un mecanismo de alerta mediante el nombramiento de un Asesor Especial sobre la Prevención del Genocidio e intervenir de forma rápida y decisiva cuando ocurra o esté a punto de ocurrir un genocidio. Sin embargo, es necesario hacer mucho más por prevenir atrocidades y lograr que la comunidad internacional actúe con prontitud cuando se halle frente a vulneraciones masivas de los derechos humanos.
135. La Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados y, más recientemente, el Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, cuyos 16 miembros proceden de todas partes del mundo, aprobaron lo que denominaron “la norma que se está imponiendo en el sentido de que existe una responsabilidad internacional colectiva de proteger” (véase A/59/565, párr. 203). Aunque soy bien consciente de lo delicado de la cuestión, concuerdo totalmente con ese punto de vista. Debemos asumir la responsabilidad de proteger y, cuando sea necesario, debemos actuar en consecuencia. Esa responsabilidad recae, primordialmente, en cada Estado, cuya principal razón de ser y obligación es proteger a su población. Pero si las autoridades nacionales no están dispuestas a proteger a sus ciudadanos o no pueden hacerlo, se traslada a la comunidad internacional la responsabilidad de utilizar medios diplomáticos, humanitarios y de otro tipo para ayudar a proteger los derechos humanos y el bienestar de la población civil. Cuando esos métodos parecen ser insuficientes, el Consejo de Seguridad, puede si lo exigen las circunstancias, decidir adoptar medidas al amparo de la Carta de las Naciones Unidas, incluso, si es necesario, medidas coercitivas. En ese caso, como en otros, debe guiarse por los principios enunciados en la sección III supra.
136. El apoyo al imperio de la ley debe verse reforzado por la participación universal en los convenios multilaterales. En la actualidad, muchos Estados se mantienen fuera del marco constituido por los instrumentos multilaterales, lo que en algunos casos impide que entren en vigor convenios importantes. Cinco años atrás, ofrecí facilidades especiales a los Estados para que firmaran o ratificaran los tratados de los que soy depositario. La iniciativa dio muy buen resultado y desde entonces se han celebrado todos los años ceremonias de firma y ratificación de tratados. La ceremonia de este año estará centrada en 31 tratados multilaterales que nos servirán para responder mejor a los desafíos mundiales, especialmente en materia de derechos humanos, refugiados, terrorismo, delincuencia organizada y derecho del mar. Insto a los dirigentes a que ratifiquen y apliquen especialmente todos los tratados relativos a la protección de la población civil.
137. Para que todas nuestras iniciativas encaminadas a ayudar a las sociedades a superar un pasado violento obtengan los resultados deseados es fundamental contar con instituciones jurídicas y judiciales eficaces en el plano nacional. Sin embargo, las Naciones Unidas, las demás organizaciones internacionales y los gobiernos miembros siguen sin estar en las debidas condiciones para prestar apoyo a esas instituciones. Como indiqué en mi informe sobre el Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos (S/2004/616), carecemos de la necesaria capacidad de evaluación y planificación, tanto sobre el terreno como en la Sede. Por consiguiente, la asistencia que se presta es muchas veces improvisada, lenta e inadecuada para alcanzar el objetivo final. Para ayudar a las Naciones Unidas a desarrollar plenamente su potencial a ese respecto, tengo la intención de crear en la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz (véase la sección V infra) una dependencia de asistencia sobre el imperio de la ley, integrada en gran parte por personal existente del sistema de las Naciones Unidas, destinada a prestar asistencia a las iniciativas nacionales para restablecer la legalidad en sociedades que atraviesen o hayan atravesado un conflicto.
138. La justicia es un componente primordial del imperio de la ley. Se ha progresado extraordinariamente, como demuestran el establecimiento de la Corte Penal Internacional, la labor que cumplen los dos tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda, la creación de un tribunal mixto en Sierra Leona, y según se espera, la próxima creación de otro en Camboya. Entre otras iniciativas importantes cabe mencionar las comisiones de expertos y de investigación, como las establecidas para Darfur, Timor-Leste y Côte d’Ivoire. Sin embargo, los logros conseguidos en el derecho internacional humanitario siguen ensombrecidos por la impunidad, cuyas trágicas consecuencias en forma de atentados flagrantes y generalizados contra los derechos humanos continúan hasta el día de hoy. Para aumentar las posibilidades de indemnización para las víctimas de atrocidades y evitar nuevos horrores, exhorto a los Estados Miembros a que cooperen plenamente con la Corte Penal Internacional y otros tribunales internacionales o mixtos sobre crímenes de guerra, y que cuando se les solicite, les entreguen a las personas acusadas.
139. La Corte Internacional de Justicia ocupa un lugar central en el sistema internacional dedicado a arbitrar controversias entre Estados. En los últimos años, la Corte ha visto aumentar considerablemente su lista de causas y ha resuelto varias controversias, pero los recursos de que dispone siguen siendo escasos. Es necesario estudiar el modo de fortalecer la labor de la Corte. Insto a los Estados que todavía no lo hayan hecho a que consideren la posibilidad de reconocer la jurisdicción obligatoria de la Corte, como norma general de ser posible o, de lo contrario, al menos en situaciones concretas. También insto a todas las partes a que tengan presentes las facultades consultivas de la Corte y hagan un mayor uso de ellas. También deberían adoptarse medidas, con la cooperación de los Estados en litigio, para mejorar los métodos de trabajo de la Corte y reducir la duración de sus procedimientos.
B. Derechos humanos
140. Los derechos humanos son igualmente fundamentales para los pobres y para los ricos, y su protección es tan importante para la seguridad y prosperidad del mundo desarrollado como para la del mundo en desarrollo. Sería un error tratar los derechos humanos como si estuvieran contrapuestos a otros objetivos, como la seguridad y el desarrollo. Cederíamos terreno en la lucha contra los horrores de la pobreza extrema o el terrorismo si, en nuestros esfuerzos por acabar con esos males, negáramos los mismos derechos humanos de los que esos flagelos privan a la ciudadanía. Las estrategias basadas en la protección de los derechos humanos son fundamentales tanto para nuestra posición moral como para la eficacia práctica de nuestras acciones.
141. Desde su creación, las Naciones Unidas se han comprometido a luchar por un mundo de paz y justicia fundamentado en el respeto universal de los derechos humanos, misión reafirmada hace cinco años en la Declaración del Milenio. Sin embargo, el sistema de protección de los derechos humanos en el plano internacional se encuentra actualmente sometido a grandes presiones. Las Naciones Unidas necesitan cambiar para poder mantener su dedicación a largo plazo y a alto nivel a las cuestiones de derechos humanos en todos los aspectos de su labor.
142. Algunos cambios importantes ya están en marcha. Desde la Declaración del Milenio, los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas han ampliado su labor de protección, asistencia técnica y apoyo a las instituciones nacionales de derechos humanos, con el resultado de que las normas internacionales sobre derechos humanos se cumplen actualmente con mayor rigor en muchos países. El año pasado, puse en marcha la “Medida 2”, un programa mundial destinado a preparar a los equipos interinstitucionales de las Naciones Unidas en los países para colaborar con los Estados Miembros, a solicitud de éstos, para revitalizar sus sistemas nacionales de promoción y protección de los derechos humanos. El programa necesita urgentemente más recursos y personal, incluida una mayor capacidad, en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, para capacitar a los equipos que trabajan en los países.
143. La asistencia técnica y la consolidación de las instituciones a largo plazo no sirven de mucho cuando se infringe activamente el principio básico de la protección. Una mayor presencia de derechos humanos sobre el terreno en épocas de crisis permitiría que los organismos de las Naciones Unidas contaran con información puntual y, de ser necesario, serviría para llamar la atención con urgencia respecto de situaciones en las que fuera necesario intervenir.
144. La frecuencia cada vez mayor con que el Consejo de Seguridad invita a la Alta Comisionada a informarle sobre situaciones concretas demuestra que actualmente existe una mayor conciencia de la necesidad de tener presentes los derechos humanos en las resoluciones sobre la paz y la seguridad. La Alta Comisionada debe desempeñar un papel más activo en las deliberaciones del Consejo de Seguridad y en las de la Comisión de Consolidación de la Paz cuya creación se ha propuesto, prestando especial atención a la aplicación de las disposiciones pertinentes de las resoluciones del Consejo de Seguridad. Es más, los derechos humanos deben incorporarse en el proceso de examen y adopción de decisiones relativas a toda la labor de la Organización. El concepto de “incorporación” de los derechos humanos en esa labor ha sido objeto de mayor atención en los últimos años, pero todavía no se integrado suficientemente en decisiones importantes sobre cuestiones de políticas y asignación de recursos.
145. Todas estas observaciones apuntan a la necesidad de fortalecer la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos. Aunque la Alta Comisionada tiene ahora un papel más amplio que desempeñar en las respuestas a las crisis, el fomento de la capacidad nacional en materia de derechos humanos, el apoyo a los objetivos de desarrollo del Milenio y la prevención de conflictos, su Oficina sigue estando lamentablemente mal equipada para responder a la gran diversidad de problemas de derechos humanos que enfrenta la comunidad internacional. El compromiso de defender los derechos humanos proclamado por los Estados Miembros debe verse reflejado en la dotación de recursos que permitan fortalecer la capacidad de la Oficina para ejercer su mandato, que tiene importancia fundamental. He pedido a la Alta Comisionada que presente un plan de acción en los próximos 60 días.
146. La Alta Comisionada y su Oficina deben participar en toda la gama de actividades de las Naciones Unidas. Sin embargo, ese objetivo sólo podrá lograrse si nuestros mecanismos de derechos humanos cuentan con sólidos fundamentos intergubernamentales. Por consiguiente, en la sección V infra figura mi propuesta para transformar el órgano que debe ser el eje central del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas: la Comisión de Derechos Humanos.
147. Por su parte, los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos también deben ser mucho más eficaces y reaccionar más rápidamente cuando se vulneran los derechos que tienen el mandato de defender. El sistema de los órganos creados en virtud de tratados sigue siendo poco conocido; su labor se ve dificultada por el hecho de que muchos Estados presentan sus informes fuera de plazo o sencillamente no los presentan, así como por la duplicación de los requisitos sobre la presentación de informes; y lo debilita todavía más la deficiente aplicación de sus recomendaciones. Deben elaborarse y aplicarse directrices armonizadas sobre la presentación de informes a todos los órganos creados en virtud de tratados a fin de que esos órganos puedan funcionar como un sistema unificado.
C. Democracia
148. En la Declaración Universal de Derechos Humanos[19], aprobada por la Asamblea General en 1948, se enunciaban los principios fundamentales de la democracia. Desde el momento de su aprobación, la Declaración ha inspirado la redacción de constituciones en todas partes del mundo y ha contribuido en gran medida a que en el ámbito mundial finalmente se acepte la democracia como valor universal. El derecho de todas las personas, a elegir cómo serán gobernadas y quién debe gobernarlas debe ser un derecho innato y la realización universal de ese derecho debe ser uno de los principales objetivos de una Organización dedicada a promover un concepto más amplio de la libertad.
149. En la Declaración del Milenio, todos los Estados Miembros se comprometieron a aumentar su capacidad de aplicar los principios y las prácticas de la democracia. Ese mismo año, la Asamblea General aprobó una resolución sobre la promoción y la consolidación de la democracia[20]. Más de un centenar de países ya han firmado la Declaración de Varsovia sobre la Comunidad de Democracias (véase A/55/328, anexo I), y en 2002 esa Comunidad aprobó el Plan de Acción de Seúl (véase A/57/618, anexo I), en que se enunciaban los elementos fundamentales de la democracia representativa y se establecían medidas para promoverla. Las organizaciones regionales de muchas partes del mundo han hecho de la promoción de la democracia un componente básico de su labor, y el surgimiento de una fuerte comunidad de organizaciones de la sociedad civil de alcance mundial y regional que promueven la gobernanza democrática también es un hecho alentador. Todas esas iniciativas confirman el principio de que la democracia no pertenece a ningún país ni a ninguna región, sino que es un derecho universal.
150. Sin embargo, los compromisos deben ir acompañados de resultados concretos, y la protección de la democracia exige una labor de vigilancia. Las amenazas a la democracia de ningún modo han dejado de existir. Como ha podido verse una y otra vez, la transición a la democracia es delicada y difícil y puede sufrir graves retrocesos. Las Naciones Unidas prestan asistencia a los Estados Miembros proporcionando a las democracias incipientes ayuda y asesoramiento de carácter jurídico, técnico y financiero. Por ejemplo, las Naciones Unidas han prestado apoyo concreto para la celebración de elecciones en un número cada vez mayor de países, con frecuencia en momentos decisivos de su historia: sólo en el último año sumaron más de una veintena, entre ellos el Afganistán, Palestina, el Iraq y Burundi. Del mismo modo, la labor de la Organización para mejorar la gobernanza en todo el mundo en desarrollo, promover el imperio de la ley y reconstruir las instituciones estatales en países devastados por la guerra es fundamental para asegurar que arraigue y perdure la democracia.
151. Aunque las Naciones Unidas hacen más que cualquier otra organización por promover y fortalecer las instituciones y las prácticas democráticas en todo el mundo, ese hecho es poco conocido. Los efectos de nuestra labor se ven disminuidos por el modo en que la dispersamos entre las distintas partes de nuestra burocracia. Ahora es preciso hacer encajar todas las piezas. Además, hay grandes lagunas en nuestra capacidad en varias esferas fundamentales. La Organización en su conjunto debe lograr una mejor coordinación y movilizar recursos con más eficacia. Las Naciones Unidas no deben limitarse a establecer normas, sino que deben ampliar la ayuda que prestan a sus miembros para seguir ampliando y afianzando las tendencias democráticas en todo el mundo. Con ese fin, apoyo la creación de un fondo para la democracia en las Naciones Unidas con objeto de prestar asistencia a los países que intenten establecer un régimen democrático o fortalecer el que tienen. Además, me propongo lograr que nuestras actividades en esa esfera estén más estrechamente coordinadas estableciendo una relación más explícita entre la labor de promoción de la gobernanza democrática que realiza el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la que realiza la División de Asistencia Electoral del Departamento de Asuntos Políticos.
152. En las secciones II a IV me he referido a los desafíos, relacionados entre sí, que plantea la tarea de promover un concepto más amplio de la libertad en este nuevo siglo. También he indicado los que a mi juicio son los elementos fundamentales de nuestra respuesta colectiva, y concretamente muchas esferas en que creo que las Naciones Unidas deberían estar mejor equipadas para hacer la contribución que les corresponde. En la sección V me refiero en más detalle a las reformas concretas que juzgo necesarias para que nuestra Organización pueda desempeñar el papel que le incumbe en la formulación y aplicación de esa respuesta colectiva respecto de todas la cuestiones de interés mundial.
Notas:
19. Resolución 217 A (III) de la Asamblea General. [Volver al texto]
20. Resolución 55/96 de la Asamblea General. [Volver al texto]
19. Resolución 217 A (III) de la Asamblea General. [Volver al texto]
20. Resolución 55/96 de la Asamblea General. [Volver al texto]
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