Los cabildos en La Española, 1493-1519

Los cabildos en La Española, 1493-1519

Origen de los Cabildos en América (Conferencia pronunciada en el local de la Academia Dominicana de la Historia la noche del jueves 11 de noviembre de 2004).

Por Dantes Ortiz Núñez (Miembro correspondiente nacional de la Academia Dominicana de la Historia)

Fuente: Revista CLIO, Órgano  de la Academia Dominicana  de la Historia. Núm. 173

De las entidades oficiales creadas en América durante el período colonial ninguna tendría más vínculo con el sector llano de la sociedad como el cabildo. Éste, a través del régimen municipal, constituyó la correa transmisora de contactos entre la Corona y lo que desde el siglo XVIII hasta hoy llamamos sociedad civil no obstante los intentos de instrumentalización del poder central y el control político de los sectores de mayor nivel entre la estructura social y el aparato burocrático.

 (Al respecto, consúltese a Genaro Rodríguez Morel. Cartas del cabildo de la Ciudad de Santo Domingo en el siglo XVI. Patronato de la Ciudad Colonial, Centro de Altos Estudios Humanísticos y del Idioma Español, Santo Domingo, Editora Amigo del Hogar, 1999.)

Las instituciones coloniales más notables fueron el Real Consejo de Indias, Casa de la Contratación, Virreinato, Real Audiencia, Real Hacienda. Las Gobernaciones, las Intendencias y los Cabildos Seculares (Cfr. en Alfonso García Gallo. “Los orígenes de la administración Territorial de las Indias”. En Anuario del Derecho Español, tomo XV. Madrid, 1996.)   fueron los de primera instancia paran procesar los conflictos de orígenes en la base de la sociedad, requisito imprescindible para el normal desenvolvimiento en cualquier colectivo humano.

La constatación del grado de operatividad de los cabildos en América tiene un punto obligatorio de referencia en los primeros treinta años de funcionamiento de los mismos, en La Española. Es aquí donde el gobernador Nicolás de Ovando potenció el desarrollo de la institución capitular que había incoado el almirante Cristóbal Colón como “reflejo del viejo  y decadente organismo municipal castellano”.24

Los Reyes instruyeron para la constitución del primer cabildo en La Isabela, al tiempo que facultaban al Almirante a elegir directamente los regidores.( Martín Fernández de Navarrete. Colección de viajes y descubrimientos que hicieron por mar los españoles desde el siglo XV. Madrid, 1954, pp. 33-342 citado por Genaro Rodríguez Morel en Cartas del cabildo, ob. cit. p. 15.) Es obvio que ello fue el producto del control que el poder central de Castilla había logrado sobre los cabildos peninsulares luego de sojuzgar las prácticas edilicias democráticas y haber constituido en práctica recurrente la investigación de los ayuntamientos al servicio del poder central.

Además del cabildo creado en La Isabela, “se crearon ayuntamientos en las villas de la Concepción de La Vega y Santiago”.26 (Constantino Bayle. Los cabildos en la América española. Citado por Rodríguez Morel en ob. cit., p. 16.) Cuando en 1498 Bartolomé Colón fundó la villa de Santo Domingo, por igual se gestó cabildo en ella, que desde luego, el controlado por Colón designa a regidores para evitar que sus atribuciones oficiales se vieran mermadas por los desafectos, en el caso de que otros lograran controlar el nuevo organismo, tal como aconteció en La Isabela.

Los cabildos surgidos durante el período colombino en modo alguno pueden ser catalogados de típicos, pues la precariedad del momento inicial de la creación del modelo socio-económico, impidió de manera lógica que desempeñaran funciones que le habían sido inherentes en la Península como eran abastecer mercados, gestionar las rentas municipales, construcción de edificios públicos, entre otros.

Las razones de este comportamiento las explica Rodríguez Morel de la siguiente manera:

“Entre las razones para que esto no fuera posible podemos enumerar algunas. En primer lugar, por lo novedoso del experimento; en segundo lugar, porque la población blanca que vivía en la isla era muy escasa, por lo cual no tenía sentido un gobierno municipal estricto. En tercer lugar, porque la situación económica de la isla dependía, en gran medida, de los productos de los colonos castellanos. Debemos tener en cuenta que el sistema de organización municipal estaba subsidiado, no tanto por las recaudaciones municipales, sino por las mercedes que les hacía la Corona” (Rodríguez Morel, ob. cit. p. 17.).

Existieron cabildos sólo en lo formal, en su constitución y jerarquía, no así en su operatividad y cotidianidad, dado que lo temprano del experimento colonizador con sus naturales limitaciones bloqueaba que los fuesen en esencia. En lo sucesivo otros serían los factores de freno al normal desempeño del cabildo, a saber: el absoluto control regio de los mismos y el grado de autoridad de los gobernadores locales.

No obstante estos límites, durante el gobierno del Almirante, se registran pugnas por el control edilicio que sirvió de catapulta a intereses encontrados con Colón,28 lo cual es sintomático de que aún sin alcanzar el nivel de madurez relativa para su real operatividad, se registraron en su luchas que anunciaban los futuros enfrentamientos entre bandas por el control del manejo de la cosa pública.

Por otro lado, vale destacar que durante la efímera administración del Comendador Francisco de Bobadilla entre 1500 y 1502, al parecer no existe evidencia de la formación de cabildos;29 en cambio, bajo la administración del Comendador Mayor frey Nicolás de Ovando sí se crearon cabildos tantos como villas se fundaron, por lo que puede sostenerse que “potenció el desarrollo de la institución capitular, aunque preservándose en todo momento su control sobre ellos”.30 28. Ibídem, p. 16. Rodríguez Morel en su ya citado texto, da abundante referencias a la documentación en los archivos españoles sobre la cuestión de los cabildos y no registra que en el efímero período de Bobadilla se hayan constituido cabildos. Otro tanto puede decirse sobre (Esteban Mira Caballos en su trabajo sobre Nicolás de Ovando y los orígenes del sistema colonial español 1502 1509. Patronato de la ciudad de Santo Domingo, Centro de Altos Estudios Humanísticos y del Idioma Español, Santo Domingo, Editora Amigo del Hogar, 2000. 30. Esteban Mira Caballos, ob. cit. p. 101)

Ovando instituyó un sistema para elegir funcionarios al interior de los cabildos (alcaldes y regidores), que le permitió controlar a su antojo mediante elementos de su confianza la vida municipal de las distintas villas existentes durante su permanencia al frente de la gobernación de La Española.31

Mediante esos delegados personales Ovando ejerció su poder absoluto no sólo en los cabildos y municipios, sino en todos los ámbitos de la sociedad, lo que permitió calificar su período como “ovandino”. (Al respecto, véase a Ursula Lamb. Frey Nicolás de Ovando, gobernador de las Indias (1501-1509). Santo Domingo, 1977. Esteban Mira Caballos, “Algunas precisiones en torno al gobierno de frey Nicolás de Ovando en La Española (1502-1509)”. Revista de Estudios Extremeños, tomo LII, No. 1, 1997, pp. 81-97.)

Estas cosas se efectuaron por el uso político aplicado por el Comendador Mayor en los Repartimientos de tierras, así como de Encomiendas y demás privilegios, entre sus favoritos, con los fines de requerir en lealtad los favores dispensados y las prebendas otorgadas. Para su consecución eficiente Ovando fundó, o lo hicieron bajo su mandato, villas que de inmediato dotó de su respectivo cabildo.

Las villas existentes a la llegada del Comendador eran Santo Domingo, Concepción de La Vega Real, Santiago de los Caballeros, Bonao; bajo su égida surgieron San Felipe de Puerto Plata, Lares de Guaba, San Juan de la Maguana, Santa María de la Verapaz, Salvatierra de la Sabana, Villanueva de Yáquimo y Salvaléon de Higüey. En estos lugares se articuló la sociedad ovandina con lo más granado de la élite de aquel entonces: Francisco Caballos, Bernardino de Santa Clara, Diego Velásquez, Pedro de Orellana, Miguel de Madrigal, Alonso de Escobar, Hernando Mes, Alonso de Hinojosa, Juan de Villagas, Alonso de Cáceres, Alonso de Sotomayor, Diego de Aldana, Rodrigo Mejía, Pedro de Valdivieso, Vasco Núñez de Balboa, Pedro Romero, Juan de Esquivel, J. Ponce de León, entre otros. (Cfr. En Mira Caballos, ob. cit., pp. 102 y pássim.)

Es consenso entre los historiadores, que durante su paso por La Española Nicolás de Ovando controló todo los aspectos de la incipiente sociedad colonial, desde los repartos de indios, fundación de villas, construcciones públicas, (Para una mayor edificación respecto al tema consúltese a Emilio Rodríguez Demorizi. El pleito Ovando-Tapia. Comienzos de la vida urbana en Santo Domingo. Santo Domingo, Editora del Caribe, 1978, y a fray Vicente Rubio o. p. “El pleito Ovando-Tapia refleja el ambiente de Santo Domingo al iniciarse el siglo XVI”. El Caribe, Santo Domingo, 8 de septiembre 1990.)    entrada y salida de territorio insular, hasta los primeros eventos de la conquista y la colonización; eventos éstos que deberían verse y tratarse siempre como parte de un mismo proceso, dado que en la generalidad de los casos los conquistadores fueron los iniciadores de la colonización.

El cabildo jugaba un papel importante en todo lo que era la institución responsable del comercio, del abastecimiento de la ciudad, de la construcción y de las rentas del municipio.

Como ya quedó dicho en una primera etapa el cabildo de fines de siglo XV se desarrolló en una dinámica que respondía a los intereses de los colombinos. Más adelante se van desarrollando, bajo Ovando, sectores ligados a la explotación de azúcar la ganadería, el comercio, que se apoyan en la economía mercantilista de la época. Los integrantes de estos sectores controlan parte del cabildo por lo que puede verse que la actividad económica estaba íntimamente vinculada con el gobierno de la ciudad.

La importancia de la entidad edilicia está fuera de toda discusión, así fuera controlada por la representación local de la Corona, o por los sectores de poder económico, entre los cuales no es factible establecer linderos rígidos, pues la burocracia colonial era la de mayor nivel económico en casi todo momento. (Ver a María Ugarte, “Acusan a Ovando de favoritismo por los repartos de indios”. En Estampas coloniales, Santo Domingo, Comisión permanente Feria Nacional del Libro, vol. I. pp. 57-63.)

Cuando murió la reina Isabel comenzó a menguar aquel poder en que se apoyaron los grupos que controlaron los cabildos: Nicolás de Ovando. Éste vio declinar su respaldo desde Castilla al adoptarse tres medidas que de alguna forma lo cuestionaban directa o indirectamente; la primera, se deroga la disposición que impedía a los colonos escribir directamente al Rey lo que abría la posibilidad de formarse otra visión sobre la administración de Ovando sin que éste se enterara previamente. La segunda medida fue que se nombró a Francisco de Conchillo, enemigo del Comendador Mayor, como alcalde de la Fortaleza Ozama; (Cfr. en Rodríguez Morel. Poder y luchas políticas en La Española (1502-1514), inédito.)  Y como tercera medida, se designó a Gil González Dávila para que residenciase al protegido de Ovando, Cristóbal de Santa Clara.

Bajo las administraciones de Colón, Bobadilla, Ovando, Diego Colón, y los Padres Jerónimos, el cabildo secular de La Española no logró adquirir el carácter popular y democrático que se desarrolló en algunas urbes de la Península antes de los Reyes Católicos, lo que se explica por la “razón de estado” implícita en las disposiciones que lo intervenían y por la patrimonialización de que fue objeto por parte de los sectores de abolengo ligados a los más altos cargos de la administración colonial en el lapso que nos ocupa.

Es obvio que las cuestiones dilucidadas en el interior del cabildo secular generaron aprendizajes que luego permitieron evaluar las experiencias insulares en las Antillas y superarlas en otras latitudes, especialmente en México y Sudamérica. En modo alguno puede repuntarse de injustificable o negativo (Tal punto de vista lo sostiene Guillermo Céspedes del Castillo, al afirmar “sobran pues, razones para individualizar el período 1519-1573 como el de la verdadera fundación de las Indias”, y antes había afirmado: los torpes y fracasos ensayos colonizadores del período 1493 al 1518. Historia Social y Económica de España y América. Dirigida por J. Vicent Vices, tomo III, pp. 321-323.) el entrenamiento que daba la vivencia del quehacer cotidiano en las corporaciones edilicias para futuras experiencias en trabajos similares; máxime, cuando en otros lares surgió elesquema jerárquico trasplantado desde Castilla y puesto en práctica en las Antillas.

Aún en los casos de los cabildos de huestes que gobernaron los primeros veinte años de la colonización, se creó una experiencia que preparó a los gestores de las futuras conquistas, tal es el caso de Cortés que creó cabildos abiertos en Veracruz para legitimar sus decisiones.

Solían llamarse cabildos abiertos aquellos a los que asistían los vecinos y participaban de las deliberaciones y toma de decisiones. A veces prosperaban espontáneamente, es decir, sin responder a una determinada instancia estatal. De esta manera, los tratadistas mostraron satisfacción en que los de Castilla funcionaron en el siglo XIV con bastante regularidad.

De los cabildos surgía un pequeño conglomerado denominado “Junta de Gentes”, cuya tarea consistía en proporcionar al vecindario disposiciones sobre el diario vivir.

También existió el llamado cabildo ordinario que consistía en llevar a cabo sus reuniones en forma fija, un día a la semana, cuya agenda versaba en cuestiones del normal desenvolvimiento del vecindario. Se llamaba cabildo especial cuando se presentaba una situación fuera de lo común, que requería de una reunión y agenda extraordinarias para lo cual se convocaba a todos los capitulares, la más de las veces vecinos de prestancia político social; este cabildo podía reunirse cualquier día de la semana, en atención a la urgencia de la convocatoria.

Su competencia

Dos fueron las competencias básicas de los primeros cabildos en La Española: de orden policía local y administración de la vida comunal.

En materia de orden, el cabildo actuaba como administrador de justicia, desde sus más remotos orígenes en el siglo XII sobre el territorio bajo su jurisdicción, de ahí que el alcalde representara la autoridad desde el inicio de la historia en las localidades; a veces era asistido por vocales designados al respecto

Las tareas de la cual se ocupó el cabildo con especial cuidado, tanto en Castilla, como en América y en la etapa de la cual se hizo mención anteriormente; fueron en cuanto a la reglamentación comercial promulgadas para la vigilancia y cuidado de pesas y medidas en el intercambio comercial y el abasto público. Junto a estas tareas hay que mencionar las de sanidad pública, pues éstos incluían normas que velaban por la higiene y calidad en los hospitales, y tanto también en las que debían reinar en los mataderos.

Tal como se consignó en otra parte de este ensayo, una de las tareas clásicas de los cabildos tenía que ver con la edificación de obras públicas y su respectiva financiación. Esta labor guardaba relación estrecha con la materialidad estatal o proceso mediante el cual el Estado creó un conjunto de obras para devolverle a la ciudadanía parte de lo que quitaba en impuestos y tasas; y creaba la legitimidad a sus actuaciones como hacía con las encomiendas. (Wenceslao Vega. Historia del derecho dominicano, Santo Domingo, Amigo del Hogar, 1986, p. 35 y Frank Moya Pons. La española en el siglo XVI. Santiago, República Dominicana. Impresora UCMM, p. 311. Efraín Córdoba. “La encomienda y la repartición de indios de las Antillas Mayores”. Caribean Studies, 8 (3). 1968, San Juan de Puerto Rico.)

De no haber sido por la fatal pérdida de los fondos

Documentales (Roberto Cassá. Directorio de Archivo de República Dominicana. Madrid, Editora Mapfre, 1995.)  De la época colonial, hubiera sido factible establecer la correlación entre lo que captaba la administración local y lo que invertía en obras públicas como iglesias,puentes, cementerios, hospitales, etc. Entre 1493 y 1540 aproximadamente, en que en Santo Domingo se erigieron obras que le dieron esplendor, habría sido de capital importancia para una aproximación al quehacer institucional del período en cuestión.

Otro renglón de trascendencia en la vida municipal colonial relacionadas con la administración de bienes propios o comunales y préstamos,41 (   fue el manejo de hacienda y política crediticia.

Organizar fiestas y llevar a cabo ceremonias tal vez fue la competencia más directamente ligada al pueblo de todas las propias del cabildo. Esta constitución de eventos creativos convocaba a los munícipes en su totalidad, dada la escasa población y el tipo de villas con frecuencia pequeñas, determinaban los eventos a celebrarse.42

Otro de los objetivos importantes de los cabildos, era el de proteger a la ciudadanía de actos reñidos con las leyes.

La población se unía a los oficiales como voluntarios, por tradición, y se ocupaban por igual de efectuar rondas de vigilancia nocturna para evitar caos, sobre todo en época de alteración de la paz pública.

Adjunto a las tareas cotidianas, los cabildos se acogían a las normativas emanadas de la Corona, pero también a las normas que se generaban en su propio seno conocidas como ordenanzas municipales,43 medidas que se adoptaban para justificar los procesos sociales urbanos y las relaciones entre la institución y los vecinos.

El prestar atención en cuanto al acatamiento de estas ordenanzas, correspondía al mismo cabildo, ello así porque desde los primeros tiempos estaban revestidos de autoridad para dictar sus propias ordenanzas, lo que nunca fue puesto en tela de juicio a pesar de las controversias respecto a su política

interna44, como sucedió en Concepción de La Vega y San Juan de la Maguana; en todo caso las normativas se debían a la opinión de la audiencia para refrendarlas.45 (Genaro Rodríguez Morel, ob. cit. p. 19, nota 13.)

Los grupos que formaban parte de la dirigencia política controlaban la vida comercial y el cabildo dependió de la

Real Audiencia, administración central local, hecho que ponía limitaciones a los alcaldes y regidores en sus apetencias. La búsqueda de independencia impulsó a elegir a un procurador general que fuera adonde el monarca a interceder por la “ciudad” (sus intereses particulares).

El primer escenario de la lucha de intereses se produjo antes en el cabildo de La Isabela con la revuelta de Roldán contra Bartolomé Colón. Al regresar Colón del tercer viaje pactó con los roldanistas y luego el Estado Monárquico dio prerrogativas a los colonizadores impartiendo tierras, solares, aguas, entre otras. Todo esto en 1504.46

Luego de la revuelta de Roldán para acabar con los grandes sueños de poder, fama y fortuna del gran Almirante, Francisco de Bobadilla fue nombrado Juez Pesquisidor por orden de la Corona. Bajo el gobierno del Comendador Mayor esos privilegios pasaron a ser controlados directamente por él. Luego bajo el gobierno de Diego Colón, pasaron a ser lo mismo por la Real Audiencia además de los oficios reales a través de la instrumentalización de los repartos, aunque sólo los conocían las necesidades de los municipios; los funcionarios acaparaban la mayor cantidad de manos de obra indígena.

 El cabildo fijó el escenario de estas disputas entre los señores del poder económico por hacerse de los controles de los mecanismos de poder político.

Los conflictos se procesaban en el cabildo y la Real Audiencia, tal como se desprende de la lectura del capital texto supracitado de Genaro Rodríguez Morel y de otros trabajos referidos a la cuestión. El período 1493-1519 es ilustrativo para dilucidar el tema de la aparición de la oligarquía en La Española. Juan Bosch (  Composición social dominicana. Historia e interpretación. Santo Domingo, Editora Tele 3, 1994.) sitúa la aparición de ésta en los repartimientos efectuados bajo Ovando y Diego Colón, empero, es dable demostrar que la oligarquía apareció al tomar control un grupo de funcionarios de las posiciones claves de los cabildos para instrumentalizarlos y ponerlos a su servicio, lo mismo que subordinarlos al poder

El hecho es que el concejo fue el espacio de confrontación social por excelencia para procesar los conflictos de clases en la primera etapa de la conquista y colonización, y aunque las tareas institucionales se efectuaron, nunca las disputas estuvieron al margen de la operatividad como queda claro en  los documentos sobre Santo Domingo, San Juan de la Maguana, La Vega y Bonao por lo menos.

Otra prueba de lo arriba sostenido es la designación de los funcionarios edilicios tales como regidores, alcaldes, alcaldes provinciales, alcaldes de hermandad; procurador general, escribano público, alférez real, alguacil mayor, fiel ejecutor y el depositario general, cargos que requerían de intervención real, cuando no eran comprados.

El cabildo colonial participaba de todo lo concerniente a la vida social48. Solicitaba medios para la construcción de iglesias, obras públicas: fortificaciones, acueductos y puentes; intervenía en la regulación de precios, introducción de monedas, reducción de impuestos o prórrogas de pago de los mismos, etc. Se conoce también que los regidores llegaron a solicitar la prohibición de adjudicaciones y legar incondicionalmente bienes a la iglesia o la exclusividad en la concepción de canonjías eclesiásticas a los naturales de la isla.