Europa no debe desatender los Balcanes Occidentales
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Bandera de la UE en el edificio de la Asamblea Nacional de Serbia en Belgrado, marzo 2012. Alexa Stankovic/AFP/Getty Images
La reciente conferencia internacional sobre los Balcanes convocada
por la canciller alemana, Angela Merkel, ha recibido –tal y como se
esperaba–poco eco. La conferencia de Berlín tenía por objeto enviar un
mensaje de apoyo a las ambiciones europeas de los países de los
Balcanes, con el objeto de reforzar las promesas que la Unión Europea
hizo a la región en días de mayor optimismo. Sin embargo, estas promesas
parecen ahora inciertas, en un contexto marcado por el aumento de la fatiga de la ampliación,
las declaraciones en ese sentido del presidente entrante de la Comisión
Europea, Jean-Claude Juncker, y de otros líderes de la UE, y la dura
retórica de las fuerzas políticas que, en el actual ambiente populista,
asocian la ampliación con mayores cotas de inmigración e inseguridad.
Incluso en medio de su propia crisis interna y del agravamiento de
las crisis globales desde Ucrania a Irak, Europa no puede permitirse
descuidar la única región en la que la UE ha asumido completamente el
liderazgo como principal actor en materia de política exterior y de
seguridad. Fueron precisamente los dramas de los Balcanes en los 90 los
que sirvieron como catalizador de la idea de una UE con
responsabilidades en seguridad.
La evolución negativa de los acontecimientos en los Balcanes podría
revertir los avances logrados en la zona, aumentar la inestabilidad en
otros países de las fronteras inmediatas de la UE y debilitar aún más la
credibilidad y la cohesión de Europa. La situación tanto en Bosnia como
en la Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM) está
deteriorándose, enfrentándose ambos países a los retos que presentan sus
atrofiados acuerdos de reparto de poder, que las élites utilizan para
bloquear el camino hacia la Unión. El proceso de modernización en la
región está flaqueando, y una UE deslustrada y dividida se ve a menudo
impotente para introducir cambios reales en la dinámica política de los
Balcanes de polarización, juegos de suma cero y el nacionalismo
tóxico. Y con una Rusia que sigue usando hábilmente su influencia en la
región, la crisis en Ucrania podría tener efectos en la región que
dañaran los intereses europeos donde más duele.
La conferencia de Berlín tuvo escaso impacto mediático, otro signo de
la importancia menor que Europa ha asignado a la región. Los líderes
europeos sólo tratan los problemas de los Balcanes cuando éstos se hacen
absolutamente imposibles de ignorar, al emerger a la superficie los
distintos retos pendientes. Esto sucedió brevemente en febrero con el
estallido de protestas populares en Bosnia-Herzegovina, y tarde o
temprano sucederá también en la ARYM. Sin embargo, incluso en estos
casos la respuesta habitual de la UE tiende a las mismas declaraciones
desgastadas que no tienen ningún impacto real, mientras espera que los
problemas desaparezcan de nuevo del radar ante crisis más urgentes que
exigen toda la atención de Europa, y de sus menguantes recursos.
Tras la genocida década de los noventa, debería ser algo positivo que
los Balcanes ya no sean noticia y se mantengan casi por completo fuera
de la lista de prioridades de la agenda europea -siempre que eso
significara que las cosas avanzan firmemente por la vía correcta. Pero
el creciente acuerdo entre los actores internacionales en la región y en
algunos niveles europeos es que hay verdaderas causas de preocupación.
La atrofia de los acuerdos de paz basados en el reparto del poder
Una de esas preocupaciones es el deterioro de la situación en Bosnia y
la ARYM, las dos crisis más espinosas de la región. Cuando la latente
frustración popular en Bosnia produjo episodios de violencia y protestas
en febrero, los ministros de Exteriores de la UE trataron brevemente el
tema en sucesivas reuniones del Consejo y líderes europeos llevaron a
cabo las habituales gestiones diplomáticas de mediación y shuttle diplomacy.
La verdad es que Bosnia, potencial candidato a la UE, lleva en caída
libre desde hace más o menos una década. Sin embargo, por desgracia, a
la vez que las protestas y las asambleas populares se han ido
desvaneciendo, también lo ha hecho el impulso para un muy necesario
cambio de rumbo. Ahora no se espera ningún movimiento probablemente
hasta después de las elecciones de octubre, lo que podría agravar el
estancamiento prolongándolo hasta bien entrado el 2015.
Las cosas también atraviesan una fase de espiral descendente en la
ARYM. Las negociaciones sobre la cuestión del nombre están estancadas.
Las tensiones étnicas entre albaneses y macedonios son constantes. El
principal bloque de la oposición se niega a reconocer el resultado de
las elecciones de abril. Y hay dudas acerca de un Gbierno que se percibe
como autoritario.
Los acuerdos de reparto del poder consagrados en los Acuerdos de
Dayton y de Ohrid fueron diseñados como mecanismos transitorios, con la
intención de evitar más conflictos y promover políticas de consenso.
Pero el impulso internacional que condujo a su aplicación inicial
probablemente se ha ido para siempre. Hoy el ambiente político es de
boicots institucionales continuos, segregación y mala gobernanza por
parte de élites que imprudentemente inflaman las tensiones étnicas con
el propósito de mantener suposición en el poder y los beneficios que lo
acompañan. La UE y la comunidad internacional no consiguen ir más allá
de una mediación diplomática constante para apagar un fuego tras otro.
Actúan sólo como espectadores y, a veces, como herramientas útiles para
las élites locales, en las envenenadas escenas políticas de Sarajevo,
Banja Luka y Skopje.
En Serbia y Kosovo, los avances realizados en los últimos años corren
el riesgo de verse revertidos. En 2013, el “Primer acuerdo de
principios que deben regir la normalización de las relaciones entre
Serbia y Kosovo”, logrado con la mediación de la UE, fue en su momento
recibido con júbilo como un éxito de la política exterior europea. Pero
ahora su aplicación está en gran medida congelada. Con la UE distraída
por su propia transición, Kosovo, en medio de su peor crisis política
desde la independencia, camina hacia nuevas elecciones. No hay garantías
de que pueda haber más progreso sin una implicación europea constante,
algo no habitual hoy día. Muchos en Kosovo perciben las disposiciones de
reparto de poder que componen el núcleo del acuerdo, como la Asociación
de Municipalidades Serbias, como una herramienta potencial para
mantener la influencia de Belgrado en el país, conjurando el espectro de
una especie de Daytonización de Kosovo. Estas percepciones,
así como la frustración generada por unos líderes corruptos, contribuyen
a favorecer a fuerzas emergentes, tales como el grupo nacionalista,
Vetevendosje, que se opone al acuerdo.
Gran parte de la región está por lo tanto atrapada en una especie de
limbo existencial de tres capas. Los atrofiados marcos de reparto de
poder no son el único origen del problema, pero maximizan los incentivos
para una política de confrontación al estilo de los Balcanes y actúan
como otra piedra en el camino de Europa. Unas instituciones
internacionales divididas proporcionan diferentes niveles de tutela.
Pero, independientemente de los méritos de sus mandatos, nunca podrán
producir el tipo de política democrática transformadora que estos
pueblos tanto necesitan, incluso aunque todavía sigan siendo necesarias
para mantener la seguridad, como es el caso de KFOR en Kosovo. Y un
proceso europeo que parece cada vez más lejano no proporciona incentivos
de peso suficientes para cambiar el sistema.
Una europeización superficial
Europa podría consolarse con el hecho de que por lo menos el resto de
la región parece decidida a seguir una ruta que tiene como destino la
Unión. Pero incluso en los países candidatos mejor posicionados, como
Serbia, Montenegro y Albania, existen razones para la inquietud. Debajo
de la superficie, los antiguos legados pesan mucho. Los criterios de
ampliación de la UE no pueden alterar fácilmente una cultura política
que aborrece el compromiso y favorece el liderazgo de mano dura de los hombres fuertes: čvrstaruka,
en serbocroata. El progreso en los estándares europeos fundamentales,
como el Estado de Derecho, la libertad de prensa y la lucha contra la
corrupción, esa menudo superficial o simplemente inexistente. Y los
observadores independientes advierten contra el retroceso en varias de
estas áreas.
Las vidas de los ciudadanos de a pie en esta región fundamentalmente
rural se ven dificultadas por economías en apuros que han sido duramente
golpeadas por la crisis de la eurozona, por la extrema necesidad social
y por el desempleo desenfrenado. El euroescepticismo es más
generalizado de lo que a menudo se reconoce, avivado por la forma en que
los políticos asocian a Europa con reformas impopulares (incluyendo
estándares como los derechos de los homosexuales), declaraciones poco
acogedoras de políticos de la UE y la pérdida de reputación sufrida por
la Unión en los últimos años.
La política de la ampliación está contribuyendo a fomentar dos
tendencias. Por un lado, el fenómeno de los reformistas populistas de
los Balcanes. Estos líderes juegan con destreza la audiencia europea y
aprueban medidas que la satisfagan. Pero lo hacen de maneras que son una
reminiscencia de las viejas formas (aunque estén envueltas en otras
nuevas) y, al mismo tiempo, lentamente van consolidando su control sobre
el poder y limitan las posibilidades de un espacio plural.
Un segundo fenómeno es el estrecho entrelazamiento del proyecto europeo con las polarizadoras políticas nacionales de suma cero
de la región. Los criterios de adhesión de la Unión Europea se han
convertido en un elemento central de las luchas internas y una excusa
para la inacción. A diferencia de las anteriores rondas de ampliación,
lejos de fomentar compromisos nacionales, este proceso podría reforzar
varias de esas dinámicas negativas de los Balcanes. La UE malgasta sus
propias herramientas de influencia, sin llegar a cambiar realmente las
viejas políticas destructivas que alimentan la frustración popular.
Los efectos indirectos de la crisis de Ucrania
Los Balcanes son un frente crucial, aunque sutil, de las tensiones
geopolíticas con Rusia. Aunque a la UE no le gusta la geopolítica, ver
la región únicamente a través del prisma normativo sería un error, como
la Unión debería ya haber aprendido de Ucrania.
Se pueden observar en la región muchos ecos de la crisis de Ucrania.
Para empezar, Rusia tiene una gran ventaja sobre la diplomacia
occidental cuando se trata de hacer valer sus muchos instrumentos de
influencia en conflictos congelados y otros puntos calientes,
aprovechando cualquier oportunidad para ejercer presión y obstaculizar
los intereses europeos. Dos ejemplos de ello son Kosovo y Bosnia. En el
pasado, Moscú actuó en ocasiones como un actor constructivo en esta
clase de acuerdos de paz. Pero si quisiera, podría usar este tipo de
poder para sembrarla inestabilidad y poner en peligro los ya de por sí
difíciles caminos de los países hacia Europa. Por ejemplo, así cabe
valorar su apoyo a Milorad Dodik, de la República Sprska, que plantea
declaraciones de independencia al estilo de Crimea.
Rusia no puede competir con la UE en términos de presencia comercial y
otros incentivos. Sin embargo, ha tejido hábilmente una red de
influencia compuesta de energía (por ejemplo, el proyecto South Stream),
presencia empresarial, préstamos y otros recursos que limitan las
opciones de política exterior de los Estados candidatos a la adhesión.
Esto causa problemas para los países centrales como Serbia, con el que
Rusia tiene un tratado de libre comercio.
En la mejor tradición yugoslava, los países de la región tratan de
seguir un rumbo de equilibrio táctico entre la UE y Rusia, muy parecido
al que intentó Viktor Yanukovich en Ucrania antes de su caída. Pero esta
estrategia será cada vez más difícil de mantener a medida que las
tensiones aumenten. Esto se puso de manifiesto en la reciente disputa
sobre las sanciones: un aide-memoire de la EU destinado al
primer ministro serbio Aleksandar Vučićy que se acabó filtrando le
advertía contra los esfuerzos de Belgrado para maximizar las sanciones
de Moscú, con el argumento de la “solidaridad europea”. Pronto habrá en
el horizonte más equilibrios geopolíticos, cuando Serbia asuma la
presidencia de una OSCE centrada en Ucrania.
Este tipo de lucha geopolítica conserva un cierto trasfondo
civilizacional. Moscú y sus poderosos aliados en la región pueden usar
el paneslavismo como alternativa a una UE decadente cuya crisis
perjudica su poder blando.
Si la ampliación se estanca y las economías de la región continúan
deteriorándose, con el tiempo gran parte de los Balcanes podría optar
por girarse hacia otros poderes que proporcionan salvavidas a corto
plazo sin requisitos ni condiciones normativas. Por lo tanto, como dice
un diplomático europeo, la UE debería hacer todo lo que pueda por
“arrebatar la región de las garras de Moscú”.
El fin de la Pax Americana y la reconfiguración de la ‘Pax Europeana’
A medida que Estados Unidos se va desvinculando de Europa en materia
de seguridad, la Pax Americana de los 90 en los Balcanes es, en buena
medida, historia. La Pax Europeana, que ha puesto sus esperanzas de éxito en el poder blando,
la transformación a largo plazo y la integración, sin duda ha provocado
resultados positivos. Pero no siempre lo han sido, y es más frágil de
lo que Europa está dispuesta a reconocer oficialmente.
No hay soluciones mágicas, pero ya no basta más de lo mismo. Se necesita un reinicio o reset
de la política europea en los Balcanes Occidentales, con ejes internos y
externos entrelazados. La vía interna incluiría un debate honesto (con
suerte sin más comités de sabios) entre y dentro de los Estados miembros
sobre el futuro del proyecto político europeo y las opciones para su reinvención, así como sobre los beneficios de su extensión a la Europa que no pertenece a la UE.
La vía externa comenzaría con una reevaluación igualmente honesta de
las políticas actuales en la región, empezando por Bosnia y la ARYM. Con
un nuevo Alto Representante, que tiene el encargo de elaborar una Estrategia Global para
2015, Europa debería emprender una exhaustiva y sincera reevaluación de
lo que funciona en los Balcanes y lo que no, incluso mientras busca
maneras de influir acontecimientos en otras partes delo globo. Este reinicio de su política no puede esperar, porque, por desgracia, las cosas en los Balcanes casi nunca se solucionan por sí solas.
Confiar en el poder blando para lograr objetivos de política
exterior demostró ser una estrategia (parcialmente) fallida en Ucrania.
En lugar de continuar como hasta ahora, con las mismas inercias, los
líderes de la UE tienen que afrontar algunas verdades incómodas también
en los Balcanes. Las herramientas de poder blando de la UE
pueden haber funcionado para impulsar la transformación de sus socios
orientales a democracias plenas (aunque la Hungría de Viktor Orban
contradice esta afirmación). Pero este modelo no puede ser la única
solución para una región postconflicto, en especial dadas las divisiones
europeas sobre los mecanismos de paz y las perspectivas de la
ampliación.
Europa necesita urgentemente asumir un papel clave a nivel global si
quiere conservar su influencia en el mundo. Pero no puede asumir esta
función si no es capaz de conseguir el éxito político en una región
europea que aspira a pertenecer a la UE. Y tampoco puede dejar que esta
zona quede a la deriva. Debería poder abordar todos los frentes en los
que su modelo, su prosperidad y su estabilidad se vean cuestionados, ya
sean en Asia, el Sahel o los Balcanes. Y en los próximos años, a pesar
de la evidente necesidad de poner en marcha procesos domésticos,
lamentablemente los Balcanes requerirán más –no menos– diplomacia
europea y liderazgo internacional. Esta involucración tendrá que ser
seria con el fin de hacer frente a retos como una verdadera
democratización y reconciliación.
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